REVISTA DE ESTADISTICA

*Revistas de Estadistica*

- Nombre de la revista: “REALIDAD, DATOS Y ESPACIOS REVISTA INTERNACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA”: http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/integracion/especiales/revist-inter/revista_num_3/RDE_03.html

-       Articulo: Sistemas de evaluación del desempeño: dilemas para una implementación efectiva  - AUTOR: David Arellano Gault, Walter Lepore y Miguel Guajardo  -       EDICIÓN   Vol.2 Núm.2  mayo-agosto 2011 -       Link: http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/integracion/especiales/revist-inter/revista_num_3/RDE_03_1a.html

EDITORIAL

Saber cómo vamos es un propósito al cual las oficinas encargadas de generar estadísticas oficiales destinan una parte muy importante de sus esfuerzos, y con mucha razón, dado que conocer si la sociedad avanza o no en la dirección deseada y al ritmo adecuado constituye un insumo fundamental para que quienes dirigen los asuntos públicos y la sociedad a la que ellos rinden cuentas puedan basar en evidencias sus valoraciones respecto a las políticas públicas en curso y aplicar las medidas correctivas necesarias, en su caso, para el apropiado cumplimiento de los objetivos propuestos.

El presente número de Realidad, Datos y Espacio. Revista Internacional de Estadística y Geografía ofrece un conjunto de reflexiones orientadas a mejorar la capacidad de los generadores y usuarios de información estadística para identificar adecuadamente cómo vamos en lo social y en lo económico. Los artículos se derivan de las ponencias que los autores realizaron en el seminario sobre la medición del progreso y el bienestar social que el INEGI y el CIDE realizaron de manera conjunta a finales del 2009, el cual estuvo inspirado en el Proyecto Global para la Medición del Progreso de las Sociedades, lanzado por la OCDE y, principalmente, por el reporte de la Comisión para la Medición del Progreso Económico y el Bienestar Social, también conocida como la Comisión Stiglitz.

La medición del progreso social pasa por la consideración de la eficiencia en la generación y en el acceso a bienes y servicios que resultan instrumentales para el bienestar de las personas y, por supuesto, sobre la medición del bienestar mismo. Así, entre otros aspectos, supone la evaluación del desempeño de los programas del gobierno, de la correcta identificación y medición de los ciclos económicos y del reporte fidedigno del bienestar de los individuos.

El artículo de David Arellano, Walter Lepore y Miguel Guajardo ofrece un análisis riguroso de los indicadores de desempeño de las diferentes instancias del gobierno mexicano; pone especial énfasis en la coherencia técnica de los instrumentos existentes para ese fin y encuentra que éstos integran un conjunto desarticulado, desordenado e impreciso, con indicadores insuficientemente definidos, que no aportan lo que se quisiera a la rendición de cuentas y la asignación de recursos con base en resultados. En atención a lo anterior, los autores observan que algunas de las premisas para una evaluación del desempeño a fondo no se cumplen para el caso de México y se preguntan si lo que procede es seguir proponiéndose avanzar hacia un sistema integral de evaluación del desempeño o si es preferible establecer un sistema mínimo de evaluación, menos orientado a la coerción y más dirigido hacia el aprendizaje.

Uno de los principales indicadores de desempeño del aparato productivo de un país es el de los ciclos económicos. La adecuada identificación de éstos en México se ha hecho posible durante los últimos años gracias a la aparición de indicadores sintéticos, tanto coincidentes como adelantados, publicados por el INEGI; sin embargo, es frecuente que, incluso entre los analistas especializados en temas económicos, los conceptos de recesión, contracción, recuperación y expansión se utilicen de manera imprecisa o francamente equivocada, por lo cual, el ejercicio planteado en el artículo de Jonathan Heath resulta doblemente pertinente dado que a la vez que expone el adecuado uso de los conceptos nos permite hacer un recorrido por los ciclos económicos de nuestro país desde la década de los 80 hasta la actualidad y conocer algunas de sus principales características, como su duración y profundidad. A partir de esta información, el autor muestra que, contrario a lo que se repitió en innumerables ocasiones en la prensa, la recesión del 2008-2009 no fue la más intensa de los últimos 30 años dado que las de 1994-1995 y de 1982-1983 resultaron aún más profundas.

El artículo de Arturo Antón ofrece, también, información sobre los ciclos económicos; muestra que, en el caso de México, los incrementos en producción durante la etapa de crecimiento son mucho menores y de más baja duración que en economías desarrolladas, mientras que las recesiones son relativamente más prolongadas, aunque no mucho más profundas. Usando información del INEGI, Antón expone que, en promedio, los ciclos económicos en nuestro país duran cinco años y que 30% de ese tiempo corresponde a las fases de disminución en la actividad economica, lo cual contrasta con lo que ocurre en naciones desarrolladas, donde los ciclos tienen una duración media superior a los ocho años, de los que sólo 13% corresponde a la etapa de caída de la actividad económica. Por otra parte, contrario a lo planteado por Jonathan Heath, el autor afirma que la recesión del 2008-2009 sí fue la más severa de los últimos 30 años, aunque para sustentar esta afirmación hace referencia únicamente a la producción de bienes y servicios finales y no al indicador compuesto coincidente
(que combina producción y otros indicadores) en el que se basa la afirmación de Heath.

Las series de tiempo suelen descomponerse en cuatro elementos: tendencia, ciclo, estacional e irregular. El análisis tradicional de ciclos económicos, como lo ha realizado por muchas décadas el National Bureau of Economic Research (NBER) de Estados Unidos de América (EE. UU.), se hace a partir de la identificación de los puntos de giro del indicador coincidente, una vez que a éste se le han quitado los componentes estacional e irregular, lo cual implica que el análisis se hace a través de la serie de tendenciaciclo del indicador coincidente; sin embargo, para metodologías como la de la OCDE y la que a partir de noviembre del 2010 utiliza el INEGI, se hace necesario separar el componente cíclico del componente de tendencia, para lo cual suele recurrirse al uso del filtro de Hodrick y Prescott, que es precisamente el eje del artículo de Víctor Guerrero, quien propone un procedimiento estadístico para fijar el nivel de suavidad deseado para la tendencia. Dicho procedimiento implica un índice de precisión relativa que formaliza el concepto de suavidad de la tendencia y se presenta como alternativa a la práctica común del uso de un valor estándar como parámetro de suavizamiento. Guerrero argumenta que la ventaja de fijar el porcentaje de suavidad para estimar la tendencia radica en que permite omparar series con diferente número de observaciones, una misma serie en distintos momentos del tiempo e, incluso, series con variadas frecuencias de observación.

La adecuada caracterización de los ciclos económicos supone el uso de una diversidad de indicadores de cuya disponibilidad y oportunidad dependen los agentes económicos para la adecuada toma de decisiones. En este sentido, el artículo de Luis Foncerrada se propone “…sugerir algunas ideas y recomendaciones para producir en nuestro país indicadores económicos, financieros y empresariales que contribuyan a identificar ambios en el ciclo económico de forma más temprana y estar en mejores condiciones de anticipar respuestas de política económica que apuntalen el bienestar de la población”.

Estas sugerencias incluyen, entre otras: generar estimaciones preliminares del PIB trimestral que compitan en oportunidad con las de EE.UU.; aumentar la oferta de series económicas desestacionalizadas; crear una plataforma electrónica que integre los principales indicadores que se generan en el país, independientemente de sus fuentes; ampliar los alcances de las encuestas de opinión empresarial y establecer un grupo de especialistas para fijar las fechas de inicio y terminación de los ciclos económicos en México.

Los ciclos económicos son importantes para saber cómo vamos, pero no son lo único importante. En este contexto, como quedó de manifiesto en el número anterior de Realidad, Datos y Espacio, hay una creciente iteratura que incorpora una diversidad de aspectos no económicos en la medición del progreso social. Aquí, el estudio del bienestar subjetivo ocupa una posición muy destacada. El artículo de Luis Rubalcava utiliza información de la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares, que permite comparar entre estadísticas objetivas y subjetivas referidas a variables similares y muestra cómo la imagen de la realidad que se construye a través de percepciones puede diferir notablemente de la que se deriva de mediciones objetivas. Por esto, plantea que ambos tipos de fuentes son, finalmente, complementarias, por lo que se hace necesario usar con juicio las estadísticas subjetivas en combinación con estadísticas duras, para así lograr un mejor entendimiento de la realidad y, con ello, facilitar un adecuado diseño de políticas públicas. En la apreciación de cómo vamos, resulta sano que haya una pluralidad de voces en la que participen generadores de información de los distintos sectores de la sociedad. El artículo de Edna Jaime y Mariana García, luego de reconocer el carácter multidimensional del progreso social, se concentra en describir “…el papel que desempeñan las organizaciones civiles como usuarias y generadoras de indicadores y métricas que permiten evaluar el quehacer del gobierno y su incidencia sobre el bienestar y el progreso de los ciudadanos”. Las autoras conciben a las organizaciones sociales como intermediarios legítimos para transmitir a la sociedad la información del gobierno y hacerle saber a éste el sentir y las necesidades de la sociedad, y sostienen que dichas organizaciones juegan un papel muy importante en la generación de mejores estadísticas sobre bienestar social.

En esta segunda edición del 2011, Realidad, Datos y Espacio. Revista Internacional de Estadística y Geografía cierra con una reseña preparada por Aníbal Gutiérrez, la cual se refiere a un libro recientemente publicado por el Foro Consultivo Científico y Tecnológico bajo el nombre Midiendo el progreso de las sociedades: reflexiones desde México donde se presentan contribuciones desde diferentes perspectivas teóricas y disciplinarias de especialistas radicados en nuestro país que intentan responder a: ¿qué debemos considerar como progreso en el siglo XXI? y ¿cómo podemos medirlo? El libro fue coordinado por Mariano Rojas, uno de los principales líderes en el estudio del bienestar subjetivo en América Latina.

Sistemas de evaluación del desempeño: dilemas para una implementación efectiva 
David Arellano Gault, Walter Lepore y Miguel Guajardo 

Introducción

Este documento pone sobre la mesa una serie de preguntas respecto al diseño e implementación de los SED. Es importante que tanto los teóricos como los practicantes de la administración pública comprendan que no es posible utilizar estos instrumentos si antes no existe un esfuerzo por comprender sus verdaderos límites y posibilidades. Si no se discuten los supuestos analíticos y los problemas organizativos para su implementación, es muy probable que un SED se convierta en un instrumento poco efectivo y, además, costoso.

Para mantener un orden en la discusión, el documento se ha dividido en tres secciones: en la primera se exploran los supuestos teóricos problemáticos sobre los que descansa un SED, es decir, las dificultades derivadas de asumir complicadas cadenas causales, así como los límites que éstas imponen; en la segunda se presentan los principales retos que se deben considerar para construir o implementar un SED y se detalla la naturaleza inherentemente política de estos instrumentos, así como la necesidad de compaginar su uso con el de la planeación estratégica; en la tercera se comentan algunas conclusiones generales.

Sistemas de evaluación del desempeño: dilemas para una implementación efectiva
David Arellano Gault, Walter Lepore y Miguel Guajardo

¿Cuáles son los supuestos teóricos sobre los que descansa un SED?

Existen varias razones por las que se ha suscitado un interés creciente en los sistemas de evaluación del desempeño. Una de ellas tiene que ver con que se siga incrementando la distancia entre las necesidades sociales que enfrentan los gobiernos y la cantidad de recursos que éstos tienen disponibles para hacerlo. Esto significa que hoy tienen que atender más requerimientos con menos insumos.

Otra es que las administraciones públicas deben mostrar capacidad, avance tecnológico y posibilidades de influencia para mantener un cierto nivel de legitimidad ante sus sociedades. Por estos motivos, el discurso en boga —conocido regularmente como Nueva Gestión Pública (NGP)— en una gran cantidad de países es aquel que vincula de manera directa la legitimidad de los gobiernos con la obtención de resultados (Arellano, 2004a).

Sea por razones de escasez de recursos o por necesidad de legitimación, muchas administraciones encuentran en los SED una de sus mejores esperanzas para tratar de justificar ante la sociedad que se están obteniendo resultados y cambios positivos gracias a la acción gubernamental; no obstante, debe quedar claro que esta perspectiva está cimentada en una cadena de supuestos que tienen que ser explicitados y que, como analizaremos, no son tan evidentes ni lineales. Específicamente, detrás de los SED se encuentra la idea de que los problemas públicos pueden ser traducidos en otros de política pública —es decir, manejables por la acción gubernamental—, por lo tanto, donde existen las técnicas necesarias para diseñar mecanismos de intervención; y, por último, que estas intervenciones son capaces de modificar la realidad en forma controlada, dirigida a efectos definidos ex ante con relativa precisión.

Lograr que la acción gubernamental tenga estos niveles de precisión de diseño y de implementación no es tan evidente; para transformar las circunstancias de una realidad que genera una serie de problemas públicos, sería preciso controlar una amalgama informe de relaciones y causalidades con el fin de crear una serie de efectos coordinados que produzcan la realidad pensada en el diseño de la política. Esta construcción racional de soluciones a problemas públicos se sostiene gracias a la idea de que la actuación gubernamental tiene a su disposición poderosos instrumentos: organizaciones y programas gubernamentales dotados de recursos que se encargarán de llevar a la práctica el diseño (Brunsson, 1993).

Ésta es la retórica que llena la esperanza de la política y la gestión pública contemporánea, retórica no en sentido despectivo, sino en su aspecto estricto: arte de convencer y conmover. Sin duda que esta retórica devenida de la NGP está sustentada en la esperanza de que las acciones y decisiones racionales son posibles de construir desde la arena gubernamental para construir soluciones a problemas públicos ingentes.

Es a partir de esta esperanza que se construyen importantes y sofisticados instrumentos que, muchas veces, se implementan sin debatir los supuestos.  Surge, de esta forma, una avalancha de estos dispositivos, entre los cuales es posible citar: el presupuesto (por programas, base cero, por resultados), las políticas, las regulaciones, las intervenciones, las organizaciones gubernamentales, los servicios civiles, los planes estratégicos y operativos, los marcos lógicos, la administración por objetivos, los controles de gestión, las clasificaciones, las buenas prácticas, elbenchmarking y tableros de control.

Estos instrumentos, en general, construyen una promesa de que existe un camino racional para tratar los problemas públicos, que va —palabras más, palabras menos— del problema al diseño, a los mecanismos, a la intervención y, finalmente, al resultado esperado. Los SED son una de estas nuevas herramientas que, justamente, proponen sumar una gran cantidad de técnicas y modelos para llegar a un mecanismo capaz de integrar desde la intención de los objetivos hasta los resultados concretos medibles de la acción gubernamental.

Es evidente, entonces, que la cadena de supuestos que subyacen bajo el funcionamiento de los SED es bastante larga y compleja. Por este motivo, cabe preguntarse: ¿es realista este gran supuesto de cadenas causales de intervención que luego son posibles de medir en resultados concretos y simples?

Los estudios de Selznick (1966), Merton (1980), Crozier (1964), Wildavsky (1993), Christensen y Laegrid (2007), Sfez (1984), Cabrero y Arellano (1993), entre una muy larga lista de otras investigaciones desarrolladas en diversas realidades, tiempos y latitudes, muestran que si dicho camino causal existe, es muy difícil de identificar empíricamente y luego demostrar que produce resultados que, de alguna manera, sean explicables por decisiones y diseños racionalistas.

Muchos de estos estudios revelan cómo los problemas sociales y aquellos que llegan a ser definidos como problemas púbicos son creaciones o construcciones de los propios agentes y de quienes toman decisiones y no sólo construcciones racionales o técnicas elaboradas en los escritorios de los planificadores o tomadores de decisiones. En este sentido, como construcciones, los diseños de política pública traen ineludiblemente aparejadas teorías y, por lo tanto, ideologías, es decir, lógicas causales normativas que se justifican por razones políticas y agendas que no siempre están claras ni son explícitas.

Además, muchos de estos autores muestran que los fines y los mecanismos están en disputa: diversos actores, con distintas capacidades de actuación, argumentan y dan sentido a los mecanismos de acuerdo con preferencias, dinámicas políticas, en un marco de racionalidad limitada (Simon, 1947).

La complejidad se multiplica aún más si se considera que las organizaciones y los programas gubernamentales son criaturas instrumentales, pero poco maleables, difíciles de manipular, como robots sociales, pues de nuevo aparecen seres humanos actuando en escenarios (Goffman, 1967), construyendo sentidos (Weick, 2001), interrelacionándose por roles que crean estatus y vinculaciones complejas que hacen posible la propia interacción (Berger y Luckmann, 1968). En síntesis, es claro que la esperanza causa-efecto de los problemas sociales es una verdadera cadena de supuestos difíciles de sostener empíricamente.

Sin embargo, a pesar de lo difícil que puede ser sostener una postura racionalista para los problemas sociales, la esperanza sigue viva. Es probable que una noción de básico sentido común se dispare para reconfortarnos socialmente. De otro modo, tendríamos que admitir que, como seres humanos, somos incapaces de controlar por completo la manera en cómo aceptamos nuestro entorno, pero al observar la realidad social es imposible negar que los gobiernos tengan el poder de afectar la vida de mucha gente, de movilizar variables económicas, de sostener o cambiar reglas y normas, de aplicar la coerción como mecanismo para obtener obediencia.

Puede ser que las cadenas causales no sean precisas o que reproduzcan en un entorno de elevada complejidad, e incluso se podría aceptar que tienen lógicas perversas (Harmon y Mayer, 1999), pero es innegable que dichas cadenas existen y que los gobiernos tienen la capacidad de afectarlas. Es probable que sea en este marco analítico más realista donde se deba comprender a los SED.

En todo caso, parece sano que al tratar el tema de los sistemas de evaluación del desempeño se tenga que tomar distancia de las visiones optimistas y sistémicas. Un SED difícilmente puede ser un esquema racionalista completo, de cadenas causales técnicamente diseñadas, alineadas de forma perfecta, así como construidas por un acuerdo lineal con consensos perfectos y marcos teóricos unívocos y acordados.

Más bien, un SED requiere ser entendido como un instrumento que opera en una realidad social que no puede ser perfectamente simplificada o modelada. Es preciso reconocer que, probablemente, es un dispositivo útil pero, al mismo tiempo, limitado por la propia complejidad que intenta capturar y simplificar en una serie de cadenas causales controlables de manera relativa. Por este motivo, se propone que el SED sea comprendido, antes que nada, como unproxy, es decir, como una aproximación imperfecta de las cadenas causales que se vinculen desde los problemas hasta el impacto, con una finalidad relativamente clara que es, a la vez, objetivo, esperanza, ideología, legitimación y mecanismo de aprendizaje y de rendición de cuentas.

Es precisamente el propósito de un SED, el cual debe ser construido con gran precisión porque no se le puede exigir que arroje mediciones precisas del desempeño de los gobiernos, pero sí que se convierta en un mecanismo a través del cual se expliciten los supuestos y valores que llevan a un argumento de cadenas causales, que van desde definir el problema, como primer eslabón, hasta decidir las opciones de intervención. Todo esto con dos objetivos básicos: 1) Facilitar el consenso al alinear objetivos y 2) Rendir cuentas con mayor transparencia a la sociedad.

Para sintetizar la discusión, es preciso señalar que son tres los argumentos que sostienen una visión contraria a la idea de un SED técnicamente exacto y puro:

• La realidad social es una construcción de actores diversos, muchas veces en disputa, dispuestos a entrar en conflicto y usar el poder para imponer su propia versión de lo que es un problema viable o necesario de atacar.
• Esa realidad social que se quiere impactar se genera por efectos e impactos que devienen de la acción de múltiples fuentes, acciones y propósitos de diferentes actores y circunstancias.
• Las cadenas casuales se sostienen sobre teorías que tienen supuestos y axiomas, elementos que intentan explicarnos y convencernos de que existen variables más importantes que otras.

Por estas razones, un SED no es una fotografía lineal de las causalidades; tampoco será nunca un instrumento técnico que pueda ser replicado de la misma forma por distintas personas en contextos distintos; difícilmente será neutral para llegar al acuerdo perfecto entre los actores. Bajo ninguna circunstancia develará la verdadera causalidad de la realidad y, por lo tanto, no es infalible, es decir, lo que se dice que sucederá con la acción no forzosamente será realidad y no necesariamente esto se deberá a errores o dolo de los actores gubernamentales; por último, no es una secuencia lineal objetiva, ni de problema, ni de las cadenas causales de la acción gubernamental, ya que siempre hay alternativas desechadas o no consideradas.

Lo que sí se puede afirmar es que un SED es una herramienta para el diseño y evaluación de programas u organizaciones que hacen explícitos los supuestos, teorías y axiomas para definir y defender de manera transparente una posible cadena causal que va de la definición del problema a los instrumentos, a las acciones, a los productos, a los resultados y, por último, al impacto. Todo esto es con el fin de generar un mecanismo de rendición de cuentas inteligente que se base en el aprendizaje organizacional.

Es evidente que el gran agregado visual de un SED está en la observación y medición de los elementos para evaluar el logro de la actuación de un programa u organización, pero sería muy limitado pensar que ésta sería su única dimensión útil. El argumento fundamental podría ser: la observación y medición del logro es importante porque es un salto cualitativo en la acción gubernamental tradicional; sin embargo, dicha medición es sólo una parte de los beneficios que un SED en realidad aporta. La utilidad más grande está en la capacidad del SED para hacer explícitos los supuestos, axiomas y cadenas causales razonadas que permiten entonces el análisis y la discusión entre los diferentes actores involucrados en una política gubernamental.

Como mecanismo de evaluación, el SED tiene limitaciones y potencialidades. La principal limitación es que será de poca utilidad para evaluar de forma objetiva los resultados de un programa u organización, es decir, permitirá estimar a través de indicadores o proxies la fortaleza de los argumentos e instrumentos, y los resultados observables podrán ser tomados en consideración dependiendo de la fortaleza de dichos proxies. En otras palabras, la evaluación que se puede hacer con un SED no es pura ni absoluta, no permite hacer juicios sumarios de bueno o malo, blanco o negro, y ésta es, justamente, la base de su gran potencial como instrumento.

Entonces, con el SED es posible hacer una evaluación argumentada sobre la fortaleza de los supuestos, de las cadenas causales y de la calidad de los proxies. Es paradójico que el proceso de su construcción termine siendo más importante que el producto final. Después de todo, el SED puede ser un instrumento poderoso para evaluar lo que sí es posible evaluar: la fortaleza de los argumentos, la medición de los proxies, la solidez de las inferencias sobre el impacto y los resultados.

Es importante que al analizar instrumentos como los SED no se olvide incluir, como un factor explicativo de gran relevancia, a las relaciones de poder entre los actores implicados en su construcción e implementación. Las organizaciones son construcciones sociales y humanas útiles para alcanzar objetivos colectivos y sociales, bajo una dinámica de cooperación y coordinación; no obstante, no son mecanismos sociales dóciles o sencillos de dirigir. En este sentido, se debe tener claro que, al ser implementado por organizaciones, los SED se convierten en una herramienta política en primera instancia (Crozier, 1964; 1989).

En una democracia, la política puede ser visualizada como la arena en la que los actores políticos entran en conflictos relativamente ordenados, con el objetivo de ganar el poder a través de elecciones. El esfuerzo realizado implica que al salir victoriosos pueden plasmar en la realidad su proyecto; sin embargo, para abordar el tema político, en el tema que nos ocupa, será necesario entender su desenvolvimiento en niveles diferentes al señalado con anterioridad y distinguir entre el contexto micropolítico y el nanopolítico.

El micropolítico no se refiere a la batalla entre actores políticos y partidos, sino a los procesos de conflicto y negociación entre actores políticos y burocracias y entre estas mismas, es decir, lo que se conoce en la literatura especializada como conflicto interorganizacional; en cambio, la lógica nanopolítica es aquella que se da en el contexto de los conflictos intraorganizacionales, es decir, entre los diferentes grupos, equipos y actores que forman la organización propiamente dicha.

En efecto, un SED es un proyecto de reforma administrativa dirigida a legitimar al grupo en el poder; también, es una herramienta que se discute y construye de manera particular en diferentes organizaciones, con diferentes fines en cada una. A la vez, deberá ser interpretada dentro de cada organización para ser implementada según los cánones y sentidos de ésta; en las tres esferas, un SED se encontrará construido en su lógica técnica y en su dinámica política.

El marco que se discute con mayor facilidad es el técnico porque supone la existencia de mecanismos o conceptos de debate compartidos por una cantidad importante de actores políticos y sociales. Previo a esto, existe una controversia sobre los fines, valores o conceptos que se deberán considerar. Olvidar el componente político que está en juego en la creación e implementación de un programa gubernamental significa ignorar un segmento de la realidad social de gran relevancia para elaborar un SED.

La construcción de los SED implica comprender a una organización como un sistema que transforma insumos en productos a través de uno o varios procesos. Dichos productos generarán ciertas reacciones, cambios o afectaciones (resultados) en el contexto (Banco Mundial, 1996). Se espera que éstos puedan modificar eventualmente la naturaleza de la misma trama; dicho de otra manera, las organizaciones establecen un proceso que genera una serie de productos, los cuales son entregados como resultados a un contexto o realidad, buscando lograr impactarla o cambiarla